Οδοί σε περιοχές εκτός σχεδίου πόλης

του Δημητρίου Θ. Πυργάκη, Παρέδρου ΣτΕ.

Το 2018, με σειρά αποφάσεών του, το Συμβούλιο της Επικρατείας διευκρίνισε αρκετά ζητήματα σχετικά με τη νομιμότητα της διαχείρισης του οδικού δικτύου στις περιοχές εκτός σχεδίου πόλης.

1. Καταρχάς επιβεβαίωσε τη νομολογία του σε σχέση με το άρθρο 24 του Συντ. και την αναγκαιότητα συνολικού σχεδιασμού του οδικού δικτύου.

Με το άρθρο 24 του Συντάγματος προστατεύεται το φυσικό περιβάλλον (παράγρ. 1) και, σε συνάφεια με την προστασία αυτή, επιτάσσεται ο ορθολογικός χωροταξικός σχεδιασμός (παράγρ. 2), ουσιώδες στοιχείο του οποίου είναι το οδικό δίκτυο, υποκείμενο, λόγω της διασυνδέσεως των επί μέρους υποσυστημάτων του και της ιεραρχήσεώς τους, σε συνολικό σχεδιασμό, βάσει των οικείων νομίμων κριτηρίων, έτσι ώστε να καθίσταται και τούτο βιώσιμο.

Τούτου έπεται ότι το οδικό δίκτυο υπόκειται σε συνολικό σχεδιασμό και διαχείριση τόσο σε επίπεδο εθνικών ή επαρχιακών οδών, όσο και σε επίπεδο μονάδας τοπικής αυτοδιοικήσεως, προκειμένου για δημοτικές ή κοινοτικές οδούς.

Στη διαχείριση περιλαμβάνεται και ο εκσυγχρονισμός του οδικού δικτύου, δηλαδή και η τροποποίησή του με τη διάνοιξη νέας ή την κατάργηση υπάρχουσας οδού, προκειμένου τούτο να προσαρμοσθεί προς νέες ανάγκες και απαιτήσεις.

Σε κάθε περίπτωση, τα κριτήρια σχεδιασμού και διαχειρίσεως του οδικού δικτύου πρέπει να είναι σαφή, εξειδικευμένα και να συνδέονται προς τα υπόλοιπα στοιχεία του ευρύτερου σχεδιασμού.

Εξ άλλου, το οδικό δίκτυο ενός ΟΤΑ δεν αποτελεί τοπική του υπόθεση, εφ’ όσον συνάπτεται τόσο με το υπόλοιπο δίκτυο της χώρας, όσο και με την προστασία των γεωσυστημάτων του φυσικού χώρου, τα οποία αποτελούν στοιχείο της εθνικής φυσικής κληρονομιάς (ΣτΕ 2486, 2487/2006 Ολομ., 878/2012, 395/2014, 665, 848, 962, 2063/2018, 1652/2019 κ.ά.).

Τούτων έπεται ότι αποκλείονται οι αποσπασματικές και απρογραμμάτιστες πράξεις διαχειρίσεως του οδικού δικτύου, όπως η διάνοιξη, διαπλάτυνση και κατάργηση οδών βάσει εντετοπισμένων εκτιμήσεων με γνώμονα την εξυπηρέτηση τοπικής ανάγκης, χωρίς υπολογισμό των ευρύτερων επιπτώσεων που αυτές ενδέχεται να έχουν (ΣτΕ 665, 848, 962, 2063/2018, 878/2012, 1128/2011, 2124/2009 κ.ά.).

2. Επιβεβαίωσε τη νομολογία του σε σχέση με τη διάκριση των περιοχών εντός σχεδίου και εκτός σχεδίου πόλης. Ειδικότερα έκρινε ότι από το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος συνάγεται θεμελιώδης, από πλευράς δυνατότητας δομήσεως, διαφοροποίηση μεταξύ των περιοχών των αναπτυσσομένων με βάση οργανωμένο πολεοδομικό σχέδιο και των εκτός σχεδίου περιοχών, οι οποίες δεν έχουν ως προορισμό, κατ’ αρχήν, την δόμηση (ΣτΕ 3135/2002 Ολομ. 665, 848/2018 κ.ά.).

Στην πρώτη κατηγορία περιοχών, που προορίζονται προς δόμηση, αυτή επιτρέπεται με μόνη προϋπόθεση την τήρηση των ορισμών του σχεδίου πόλεως και των όρων και περιορισμών δομήσεως που το συνοδεύουν.

Στην δεύτερη κατηγορία περιοχών, εν όψει του ότι δεν είναι δυνατόν, από τη φύση τους και την έλλειψη πολεοδομικής οργάνωσής τους, να εξασφαλισθεί η τήρηση των κατά τα ανωτέρω συνταγματικών σκοπών, η δόμηση μόνο κατ’ εξαίρεση επιτρέπεται, δυνάμενη και να απαγορεύεται εν όλω ή εν μέρει ή να επιτρέπεται υπό ιδιαιτέρως αυστηρούς όρους και περιορισμούς, προσαρμοσμένους στην ιδιαίτερη φύση κάθε περιοχής.

Οι όροι αυτοί δεν επιτρέπεται να είναι ευνοϊκότεροι, δηλαδή να καθιστούν ευχερέστερη τη δόμηση, σε σχέση προς τους ισχύοντες για τις εντός σχεδίου περιοχές (ΣτΕ 2136, 2137/2016 7μ., 1671/2014 7μ., 3504/2010 7μ. κ.ά.), ούτε να οδηγούν σε εξομοίωση των εκτός σχεδίου περιοχών με εντός σχεδίου πόλεως ή ορίων οικισμών περιοχές ή στην εν τοις πράγμασι δημιουργία νέων οικισμών χωρίς εγκεκριμένο πολεοδομικό σχέδιο (ΣτΕ 665, 848, 2063/2018, 2136, 2137/2016 7μ.).

3. Επιβεβαίωσε τη νομολογία του σε σχέση με την ερμηνεία των διατάξεων των άρθρων 24 παρ. 2, 43 παρ. 2 και 102 παρ. 1 του Συντάγματος (ΣτΕ 3661/2005 Ολομ., 665, 2063/2018), σύμφωνα με τις οποίες η έγκριση και τροποποίηση των πολεοδομικών σχεδίων οποιασδήποτε κλίμακας και η θέσπιση, με ρυθμίσεις κανονιστικού χαρακτήρα, πάσης φύσεως όρων δομήσεως, δεν συνιστά ειδικότερο θέμα, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος, ούτε θέμα τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα. Συνεπώς, οι ρυθμίσεις αυτές γίνονται μόνο με την έκδοση προεδρικού διατάγματος.

Η αρμοδιότητα, όμως, εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων, προς την οποία εξομοιώνεται και η εντετοπισμένη τροποποίησή τους, θεμιτώς ανατίθενται σε άλλα διοικητικά όργανα, εκτός αν αφορά προστατευόμενες περιοχές του φυσικού ή πολιτιστικού περιβάλλοντος, οπότε πρέπει να διενεργείται με προεδρικό διάταγμα.

4. Ερμήνευσε τις διατάξεις της νομοθεσίας σε σχέση με τη διαχείριση του οδικού δικτύου και την εκτός σχεδίου δόμηση υπό το φως των ως άνω συνταγματικών διατάξεων.

Ποιες είναι αυτές οι διατάξεις:

4.1. Ο ν. 3155/1955 «Περί κατασκευής και συντηρήσεως οδών» (Α΄ 63) στο άρθρο 1 ορίζει ότι «Αι οδοί της χώρας διακρίνονται εις α) Εθνικάς, β) Επαρχιακάς και γ) Δημοτικάς ή Κοινοτικάς», στα άρθρα 2 και 3 καθορίζει την έννοια και τη διαδικασία χαρακτηρισμού των εθνικών και των επαρχιακών οδών, ο οποίος γίνεται με την έκδοση διατάγματος εφ’ άπαξ εκδιδομένου για την Χώρα και για κάθε νομό (βλ. άρθρα 2 παρ. 2 και 3 παρ. 2, αντιστοίχως), στο δε άρθρο 4 ορίζει ότι : «Δημοτικαί και Κοινοτικαί οδοί είναι αι εξυπηρετούσαι τας πάσης φύσεως ανάγκας ενός Δήμου ή μιάς Κοινότητος εντός των διοικητικών ορίων αυτού».

4.2. Αντίστοιχες διατάξεις περιελάμβανε το π.δ. της 25-28.11.1929 «Περί κωδικοποιήσεως των περί κατασκευής και συντηρήσεως οδών κειμένων διατάξεων» 
(Α΄ 421), το οποίο στο άρθρο 1 όριζε ότι «Αι οδοί του Κράτους διαιρούνται εις εθνικάς, επαρχιακάς και δημοτικάς ή κοινοτικάς και αγροτικάς», στα άρθρα 2 και 3 καθόριζε την έννοια και την διαδικασία χαρακτηρισμού των εθνικών και επαρχιακών οδών, αντιστοίχως, ενώ στο άρθρο 4 όριζε ότι : «1. Δημοτικαί ή κοινοτικαί οδοί εισίν αι ενούσαι χωρία του αυτού δήμου ή κοινότητος προς άλληλα ή προς χωρία ομόρων δήμων ή κοινοτήτων ή προς εθνικάς ή επαρχιακάς οδούς. 2. Αι οδοί αι άγουσαι από χωρίων προς κτηματικάς αυτών περιφερείας εισίν οδοί αγροτικαί».

4.3. Εξ άλλου, το π.δ. της 24-31.5.1985 «Τροποποίηση των όρων και περιορισμών δόμησης των γηπέδων των κειμένων εκτός των ρυμοτομικών σχεδίων των πόλεων και εκτός των νομίμων ορίων των νομίμως υφισταμένων προ του έτους 1923 οικισμών» (Δ΄ 270), το οποίο εκδόθηκε κατ’ επίκληση διατάξεων του ν.δ. της 17.7.1923 και του ΓΟΚ 1973 [ν.δ. 8/1973 (Α΄ 360)] και το περιεχόμενο του οποίου αποδίδεται στα άρθρα 162 και επ. του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας [ΚΒΠΝ, π.δ. της 14-27.7.1999 (Δ΄ 580)], στο άρθρο 1, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 10 του ν. 3212/2003 (Α΄ 308), καθορίζει τους όρους και περιορισμούς δομήσεως που ισχύουν κατά τον κανόνα (παρ. 1) και κατά παρέκκλιση (παρ. 2) για τα γήπεδα που κείνται εκτός ρυμοτομικών σχεδίων και εκτός των ορίων των προ του 1923 οικισμών, θεσπίζει ειδικές ρυθμίσεις για γήπεδα που έχουν πρόσωπο, μεταξύ άλλων, σε δημοτικές και κοινοτικές οδούς (παρ. 1 περίπτ. β΄ και παρ. 2 περίπτ. β΄ του αυτού άρθρου 1, αντιστοίχως), ορίζει δε περαιτέρω στο τελευταίο εδάφιο της αυτής περίπτ. β΄ της παραγρ. 2 του άρθρου 1 ότι «Ως Δημοτικ[ές] ή Κοινοτικ[ές] οδοί για την εφαρμογή του παρόντος θεωρούνται οι οδοί που ενώνουν οικισμούς του αυτού δήμου ή κοινότητας μεταξύ των, ή οικισμούς ομόρων δήμων ή κοινοτήτων με Διεθνείς, Εθνικές ή Επαρχιακές οδούς. Σε περίπτωση που μεταξύ των προαναφερομένων οικισμών υπάρχουν περισσότερες της μιας Δημοτικ[ές] ή κοινοτικ[ές] οδοί που συνδέουν αυτούς, οι διατάξεις της παρούσης περίπτωσης έχουν εφαρμογή μόνο σε γήπεδα που έχουν πρόσωπο στην κυριώτερη από τις οδούς αυτές. Η αναγνώριση των οδών αυτών σε κυριότερ[ες] ή μοναδικ[ές] γίνεται με απόφαση του οικείου Νομάρχη [ήδη, όπως έχει κριθεί, με την έκδοση προεδρικού διατάγματος: ΣτΕ 4046/2015 7μ., 3695/2015, 1671/2014] μετά από γνώμη του Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος του νομού» (βλ. άρθρο 162 παρ. 1 και 2 ΚΒΠΝ).

4.4. Εξάλλου, το άρθρο 411 του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας, στο οποίο κωδικοποιούνται το άρθρο 20 παρ. 1 – 4 του ν.δ. της 17.7-16.8.1923 (Α΄ 228) και το β.δ. της 4-16.1.1924 (Α΄ 8), με το οποίο τέθηκαν σε ισχύ οι διατάξεις του ως άνω άρθρου 20, ορίζονται τα εξής: «1. Δεν επιτρέπεται οποιαδήποτε μεταβίβαση της κυριότητας μέρους ή όλου του γηπέδου, στο οποίο ο ιδιοκτήτης σχημάτισε ή αναγνώρισε κοινόχρηστους χώρους που τυχόν σχηματίστηκαν χωρίς τη θέληση του (ιδιωτικές οδούς, πλατείες κλπ), ή δεν τους σχημάτισε ούτε τους αναγνώρισε, αλλά επιδιώκει το σχηματισμό ή την αναγνώρισή τους με τη μεταβίβαση αυτή. Στην έννοια του σχηματισμού κοινόχρηστων χώρων περιλαμβάνεται ο περιορισμός ή η παραίτηση δικαιωμάτων στα παραπάνω γήπεδα που γίνεται με οποιονδήποτε τρόπο, με ιδιωτική πρωτοβουλία ή συμφωνία, με σκοπό τον άμεσο ή έμμεσο σχηματισμό των χώρων αυτών. Κάθε μεταβίβαση της κυριότητας που γίνεται κατά παράβαση των παραπάνω διατάξεων είναι αυτοδικαίως άκυρη. Η διάταξη αυτή περί ακυρότητας ισχύει και αν ακόμη δεν έχει γίνει σε κάποια επίσημη πράξη σαφής μνεία του σχηματισμού των παραπάνω κοινόχρηστων χώρων, αλλά εμμέσως προκύπτει από τις μεταβιβάσεις που έγιναν ότι αυτές έχουν σκοπό το σχηματισμό των χώρων αυτών και εν γένει την εφαρμογή ιδιωτικού σχεδίου ρυμοτομίας. 2. Για τα εντός των εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων γήπεδα επιτρέπεται, με ορισμένες προϋποθέσεις και όρους, η παρέκκλιση από τις διατάξεις της προηγούμενης παραγράφου μέχρι οποιοδήποτε βαθμό. Τα σχετικά με την παρέκκλιση και τις προϋποθέσεις και όρους αυτής κανονίζονται με π. δ/τα, που εκδίδονται μετά από σύμφωνη γνώμη του ΚΣΧΟΠ εφάπαξ για κάθε πόλη, κώμη κλπ. ή για κάθε τμήμα τους ή και για κάθε ειδική περίπτωση. 3. Οι διατάξεις της παραγράφουν 1 δεν ισχύουν προκειμένου περί γηπέδων που καλλιεργούνται και βρίσκονται εκτός των εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων, στα οποία σχηματίζονται ιδιωτικές οδοί για μεταφορά των προϊόντων, εφόσον εκ των πραγμάτων προκύπτει ότι ο σχηματισμός τους έχει σκοπό μόνο τη μεταφορά αυτή και όχι την εφαρμογή ιδιωτικού σχεδίου ρυμοτομίας και τη βάσει αυτού κατάτμηση των γηπέδων σε μικρά τμήματα. Επίσης δεν ισχύουν οι διατάξεις της ίδιας παραγράφου 1: α) για κάθε περαιτέρω μεταβίβαση της κυριότητας γηπέδων, των οποίων έχει ήδη αυτή μεταβιβαστεί κατά παράβαση των διατάξεων της παραπάνω παραγράφου, πριν από την ημερομηνία που ορίζεται στην παρ. 5, εφόσον δεν επέρχεται αύξηση της επιφάνειας των κοινόχρηστων χώρων που σχηματίστηκαν με ιδιωτική πρωτοβουλία πριν την ημερομηνία αυτή, και β) …. 4. Ο Υπουργός Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημ. Έργων αποφαίνεται ύστερα από γνώμη του ΚΣΧΟΠ για την εφαρμογή των διατάξεων του παρόντος άρθρου, αν η μεταβίβαση της κυριότητας γηπέδου έγινε με σκοπό το σχηματισμό σε αυτό κοινόχρηστων χώρων και εν γένει την εφαρμογή ιδιωτικού σχεδίου ρυμοτομίας ή για απλή μεταφορά προϊόντων, αν έχει γίνει ή όχι αύξηση της έκτασης των κοινόχρηστων αυτών χώρων και ποια είναι η θέση και η έκταση αυτών και ειδικότερα πότε υπάρχει περίπτωση εφαρμογής των εξαιρέσεων α και β της προηγούμενης παραγράφου. Σε περίπτωση ενστάσεων των ενδιαφερομένων ο Υπουργός μπορεί να αναθεωρήσει την αρχική απόφαση του μόνο μια φορά. Περίληψη των παραπάνω αποφάσεων του Υπουργού και της σχετικής γνωμοδότησης του ΚΣΧΟΠ δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. 5. Οι απαγορεύσεις του άρθρου αυτού ισχύουν από την 1.6.1924, εκτός από αυτές που αφορούν σε γήπεδα που βρίσκονται εκτός των πόλεων, κωμών κλπ. και εκποιούνται με βάση μη εγκεκριμένα σχέδια οικισμών, για τα οποία οι απαγορεύσεις ισχύουν από την 1.3.1924». Τέλος, το άρθρο 412 του ΚΒΠΝ, το οποίο αποδίδει το άρθ. 1 παρ. 1 του ν. 1448/1950 (Α΄ 153), ορίζει ότι: «Η ακυρότητα των πράξεων μεταβίβασης ακινήτων που γίνονται κατά παράβαση των διατάξεων των άρθρων 410 και 411 είναι απόλυτη. Η ακυρότητα αυτή αίρεται αναδρομικά από την έκδοση της διοικητικής πράξης για την επέκταση του σχεδίου πόλης σύμφωνα με το άρθρο 410 ή για την έγκριση κοινόχρηστων χώρων που σχηματίστηκαν ή που αναγνωρίστηκαν ότι έχουν σχηματιστεί ή που επιδιώχτηκε να σχηματιστούν κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 411 είτε σύμφωνα με την πρόβλεψη που έγινε γι’ αυτούς είτε με άλλο τρόπο (έγκριση ή επέκταση του σχεδίου στην περιοχή που βρίσκονται ή μεμονωμένη έγκριση των χώρων, εάν βρίσκονται μέσα στα πολεοδομικά σχέδια όπως έχουν, ή με διαφορετική διάταξη ή υπό όρους)».

5. Πώς ερμήνευσε τις ως άνω διατάξεις:

5.1. Επιβεβαίωσε τη νομολογία του ότι κατά την έννοια των ως άνω περιοριστικών της δομήσεως διατάξεων του π.δ. της 24.5.1985, οι οποίες αποβλέπουν, πρωτίστως, στη διαφύλαξη του ιδιαίτερου χαρακτήρα των εκτός σχεδίου περιοχών, η κατ’ εξαίρεση επιτρεπόμενη στις περιοχές αυτές δόμηση τελεί υπό την προϋπόθεση, ότι πληρούται, πάντως, ο βασικός κανόνας της πολεοδομικής νομοθεσίας, κατά τον οποίο δομήσιμα είναι τα γήπεδα που έχουν πρόσωπο σε κοινόχρηστο χώρο νομίμως υφιστάμενο, μη προκύψαντα από ιδιωτική βούληση, διότι άλλως θα καθίστατο δυνατή η δόμηση σε εκτός σχεδίου περιοχές υπό όρους ευνοϊκότερους, από την ανωτέρω άποψη, ακόμη και εκείνων που ισχύουν στις εντός σχεδίου περιοχές (ΣτΕ 665, 848, 2063/2018, 4046/2015 7μ., 3965/2015, 1671/2014, 3504/2010 7μ.).

5.2. Επιβεβαίωσε τη νομολογία του ότι, με τις ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 411 του Κ.Β.Π.Ν. (άρθ. 20 του ν.δ. της 17.7-16.8.1923), οι οποίες αποσκοπούν στην εξασφάλιση του αναγκαίου κρατικού ελέγχου επί του πολεοδομικού σχεδιασμού και της δομήσεως εν γένει, και, ειδικότερα, στην παρεμπόδιση της δημιουργίας ιδιωτικών σχεδίων ρυμοτομίας, απαγορεύθηκε, κατ’ αρχήν, από τη θέση τους σε ισχύ και εφεξής, η καθ’ οιονδήποτε τρόπο δημιουργία οδών ή άλλων κοινοχρήστων χώρων με ιδιωτική βούληση (ΣτΕ 665, 848/2018, 748/2014, 1828/2008 7μ., 3180/2008, 966/2006, 2521/2000 7μ., 1352/1991, Π.Ε. 148/2008).

Εν όψει δε της διατυπώσεως και του σκοπού τους, οι διατάξεις αυτές εφαρμόζονται επί περιοχών ευρισκομένων είτε εντός είτε εκτός σχεδίου (ΣΕ 2521/2000 7μ., 749/2014).

Επιτρέπεται πάντως, κατά παρέκκλιση από την προαναφερθείσα απαγόρευση, η αναγνώριση από τη Διοίκηση, κατά τη διαδικασία της παραγράφου 4 του ανωτέρω άρθρου, κοινοχρήστων χώρων, κειμένων εκτός σχεδίου πόλεως, ως σχηματισθέντων από ιδιώτες προ της θέσεως σε ισχύ των εν λόγω απαγορευτικών διατάξεων (ΣτΕ 2521/2000 7μ., 749/2014, 665, 848/2018).

5.3. Επιβεβαίωσε τη νομολογία του ότι ενώ οι ανωτέρω διατάξεις του 
ν. 3155/1955 και του π.δ. της 24-31.5.1985 θεσπίζουν ειδική διαδικασία για την κήρυξη και τον καθορισμό των εθνικών και επαρχιακών οδών, δεν προβλέπουν διαδικασία «χαρακτηρισμού» οδών ως δημοτικών ή κοινοτικών (και αγροτικών – οι οποίες πάντως αποτελούν ιδιαίτερη κατηγορία και δεν καθιστούν οικοδομήσιμα τα γήπεδα, ΣτΕ 4046/2015 7μ., σκ. 28, πλην όσον αφορά ορισμένα ειδικά κτίρια, βλ. άρθ. 1 παρ. 1 περ. α του π.δ. της 24-31.5.1985, όπως ισχύει) ή διαδικασία «μεταφοράς» των οδών αυτών, ούτε τέτοια διαδικασία προβλέπεται από άλλη διάταξη της κείμενης νομοθεσίας (ΣτΕ 665, 2063/2018, 4391/2009, 2604/2008, 4252/1996, 1652/2004, 2101-2/1987 7μ. κ.ά.).

5.4. Προχώρησε όμως σε μια σημαντική μεταστροφή της νομολογίας του: Εν όψει των ανωτέρω, είχε γίνει δεκτό ότι η ύπαρξη δημοτικής ή κοινοτικής (και αγροτικής) οδού είναι ζήτημα πραγματικό, το οποίο κρίνεται παρεμπιπτόντως από την αρμόδια για την έκδοση οικοδομικής άδειας πολεοδομική υπηρεσία, επιφυλασσομένου του δικαιώματος των ιδιοκτητών των ακινήτων, οι οποίοι θίγονται από την σχετική κρίση, να προσφύγουν στα πολιτικά δικαστήρια προς προστασία των δικαιωμάτων τους (ΣτΕ 3174/2009, 1603, 2604/2008, 1652/2004, 4252/1996, 2101-2/1987 7μ.).

Όμως, δεδομένου ότι

α) εκ του Συντάγματος προκύπτει, κατά τα εκτεθέντα, υποχρέωση συνολικού σχεδιασμού του οδικού δικτύου, ο οποίος πρέπει να εξειδικεύεται μέχρι το επίπεδο δήμου ή κοινότητας και

β) η αναγνώριση, κατάργηση κ.λπ. δημοτικής ή κοινοτικής οδού έχει σοβαρές συνέπειες, μεταξύ άλλων, ως προς τη δόμηση των παρόδιων ακινήτων και την πολεοδομική και χωροταξική διαρρύθμιση της περιοχής, η επίλυση του ζητήματος της υπάρξεως ή μη δημοτικής ή κοινοτικής οδού δεν μπορεί να επιλύεται κατά περίπτωση, επ’ ευκαιρία συγκεκριμένης υποθέσεως, με κίνδυνο εκδόσεως αποσπασματικών και αντιφατικών αποφάσεων, αλλά πρέπει να τέμνεται εγκύρως με την έκδοση πολιτειακής πράξεως ανεξαρτήτως του χαρακτήρα της οδού.

Διαφορετικό δε είναι το ζήτημα της τυχόν υπάρξεως ιδιωτικών δικαιωμάτων, για τα οποία αρμόδια είναι τα πολιτικά δικαστήρια.

Ειδικότερα, η εν λόγω ρύθμιση, δεδομένου ότι συνιστά άσκηση αρμοδιότητας πολεοδομικού σχεδιασμού που δεν έχει εντοπισμένο χαρακτήρα (ΣτΕ 1671, 2790/2014), μπορεί να ενεργείται το πρώτον είτε

α) με π.δ. καθορισμού του οδικού δικτύου επιπέδου τουλάχιστον Ο.Τ.Α., κατ’ αναλογία των ισχυόντων επί αναγνωρίσεως εθνικών και επαρχιακών οδών (βλ. άρθ. 2 παρ. 2 και 3 παρ. 2 του ν. 3155/1955, αντιστοίχως), εν συνεχεία δε, προκειμένου περί εντετοπισμένων ρυθμίσεων, με πράξη του αρμόδιου για τον πολεοδομικό σχεδιασμό οργάνου, πλην αν πρόκειται περί προστατευόμενων περιοχών, οπότε απαιτείται π.δ. κατά τα εκτεθέντα, είτε

β) με την ενσωμάτωσή της σε ευρύτερο σχεδιασμό, θεσπιζόμενο με πράξη του αρμόδιου κρατικού οργάνου, δηλαδή συντονιστή Αποκεντρωμένης Διοίκησης, Υπουργό ή με π.δ. (πρβλ. ΣτΕ 878/2012) π.χ. ειδικό χωροταξικό σχέδιο, ΖΟΕ κ.λπ.[1].

Πάντως, μέχρι την κατά τα ανωτέρω ολοκλήρωση του συνολικού σχεδιασμού του οδικού δικτύου, η οποία πρέπει να λάβει χώρα εντός ευλόγου χρόνου από την έκδοση της παρούσας αποφάσεως, με την οποία το πρώτον διευκρινίζονται τα σχετικά θέματα, είναι ανεκτή η κατά περίπτωση αναγνώριση δημοτικών κ.λπ. οδών με πράξη του κατά περίπτωση αρμόδιου οργάνου πολεοδομικού σχεδιασμού, κατά τις διακρίσεις του ν. 2831/2000 και σύμφωνα με τα κριθέντα με την απόφαση 3661/2005 Ολομ. του Δικαστηρίου.

Τέλος, κατά το αυτό μεταβατικό διάστημα, ειδικές αρμοδιότητες εξακολουθούν να ασκούνται κατά τα προβλεπόμενα στις οικείες διατάξεις, όπως λ.χ. η αρμοδιότητα αναγνωρίσεως δημοτικής ή κοινοτικής οδού κατ’ άρθρο 162 του ΚΒΠΝ (1 του π.δ. της 24-31.5.1985), ασκούμενη με την έκδοση πράξεως του, κατά τις αμέσως ανωτέρω διακρίσεις, αρμοδίου κατά περίπτωση κρατικού οργάνου, ανάλογα με το αντικείμενο και το εύρος εφαρμογής της (ΣτΕ 1652/2019, πρβλ. ΣτΕ 3965/2015, 1671/2014), καθώς και η αρμοδιότητα του άρθρου 20 του ν.δ. της 17.7.1923, η οποία ασκείται με πράξη του αρμόδιου Υπουργού (ΣτΕ 665, 848, 2063/2018).

Ο κανόνας πλέον που ισχύει είναι ο εξής: ο σχεδιασμός και η διαχείριση του οδικού δικτύου των δήμων, στην έννοια της οποίας περιλαμβάνεται και η ουσιώδης διαπλάτυνση οδού, με μεταβολή των βασικών χαρακτηριστικών της, πρέπει, κατά τον νόμο, να ασκείται με την έκδοση πράξεως του αρμόδιου, κατά περίπτωση, για τον πολεοδομικό σχεδιασμό κρατικού οργάνου, ανάλογα με το αντικείμενο και το εύρος εφαρμογής της (ΣτΕ 665, 962, 1263, 2063/2018).

6. Στη συγκεκριμένη υπόθεση που απασχόλησε το δικαστήριο με απόφαση Δημοτικού Συμβουλίου αποφασίστηκε η «μεταφορά» αγροτικών οδών που διέρχονται μέσω μεγάλου ακινήτου ιδιώτη που επεδίωκε τουριστική αξιοποίηση περιοχής, δηλαδή αποφασίστηκε η κατάργηση υπαρχουσών κοινόχρηστων αγροτικών οδών, ανηκουσών στην κυριότητα του Δήμου, και, σε αντικατάσταση αυτών, η δημιουργία νέων αγροτικών οδών εις βάρος της ιδιοκτησίας του ιδιώτη, οι οποίες θα ετίθεντο ομοίως στην κοινή χρήση.

Με τα δεδομένα όμως αυτά, κρίθηκε ότι ο Δήμος αναρμοδίως ενέκρινε την κατάργηση και τη δημιουργία αγροτικών οδών, διότι η σχετική αρμοδιότητα ασκείται με πράξη του αρμόδιου για τον πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό κρατικού οργάνου. Περαιτέρω, αναρμοδίως ο Δήμος επελήφθη του ζητήματος της δημιουργίας κοινοχρήστων χώρων αγροτικών οδών με παραχώρηση ιδιωτικών εκτάσεων εκ μέρους του ιδιώτη, διότι το ζήτημα αν η εν λόγω παραχώρηση είναι νόμιμη και αν δι’ αυτής σχηματίζονται νέοι κοινόχρηστοι χώροι με σκοπό την δημιουργία ιδιωτικού σχεδίου ρυμοτομίας ή όχι κρίνεται από το όργανο (δηλαδή τον Υπουργό Περιβάλλοντος) και με την διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 411 παρ. 4 του Κ.Β.Π.Ν. (άρθ. 20 παρ. 4 ν.δ. 17.7.1923, βλ. ΣτΕ 2983/2009 7μ. 665/2018 κ.ά.).

7. Στην ΣτΕ 848/2018 7μ. κρίθηκε ότι πράξη του αιρετού νομάρχη ως οργάνου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης β΄ βαθμού (της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης), με την οποία αποφασίστηκε η αναγνώριση αγροτικής οδού ως προϋφισταμένης του έτους 1923, κατ’ επίκληση και κατ’ εφαρμογήν των διατάξεων της παρ. 4 του άρθρου 20 του ν. δ/τος της 17.7.1923 και του άρθρου 10 του ν. 3212/2003, δηλαδή, με σκοπό να προσδώσει στην οδό αυτή τον χαρακτήρα κοινόχρηστου δρόμου, ο οποίος θα καταστήσει δομήσιμα τα οικόπεδα που έχουν πρόσωπο στον κοινόχρηστο αυτό χώρο, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 1 περ. α΄ του π. δ/τος της 24-31.5.1985, όπως η περ. α΄ αντικαταστάθηκε με το άρθρο 10 παρ. 1 του ν. 3212/2003, είναι ακυρωτέα, διότι αυτός αναρμοδίως προέβη στην αναγνώριση της επίδικης οδού ως προϋφισταμένης του έτους 1923, διότι η σχετική αρμοδιότητα πρέπει να ασκείται, κατά τα ανωτέρω εκτεθέντα, με πράξη του αρμόδιου για τον πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό κρατικού οργάνου.

8. Στην ΣτΕ 962/2018 7μ. είχαν προσβληθεί απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου Πάτμου που αφορούσε σε καθαρισμό και διαπλάτυνση παλαιού δρόμου στην περιοχή Γερανός στη νήσο Πάτμο και δύο οικοδομικές άδειες για την ανέγερση λιθόκτιστων κατοικιών.

Στην υπόθεση αυτή κρίθηκαν τα εξής:

8.1. Τα προαναφερθέντα ισχύουν ιδίως για τα μικρά νησιά: Ειδικότερα κρίθηκε ότι η κατά τα ανωτέρω συνταγματική επιταγή για συνολικό σχεδιασμό και διαχείριση του οδικού δικτύου ισχύει, κατά μείζονα λόγο, προκειμένου για μικρά νησιά, τα οποία αποτελούν σημαντικό στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος ως ευπαθή ή ευαίσθητα οικοσυστήματα, δεδομένου ότι χαρακτηρίζονται από την ενότητα και τη λιτή συμμετρία του τοπίου τους και τη στενή αλληλεξάρτηση των ανθρωπογενών συστημάτων (δημογραφικού, πολιτιστικού, κοινωνικοοικονομικού κ.λπ.) και του φυσικού περιβάλλοντος, με συνέπεια να είναι ιδιαίτερα ευάλωτα σε εξωγενείς παρεμβάσεις (ΣτΕ 878/2012).

8.2. Κρίθηκε επίσης ότι αποκλείονται οι αποσπασματικές και απρογραμμάτιστες πράξεις διαχειρίσεως του οδικού δικτύου, όπως η διάνοιξη, διαπλάτυνση και κατάργηση οδών βάσει εντετοπισμένων εκτιμήσεων με γνώμονα την εξυπηρέτηση τοπικής ανάγκης, χωρίς υπολογισμό των ευρύτερων επιπτώσεων που αυτές ενδέχεται να έχουν (ΣτΕ 665, 848, 962/2018, 878/2012, 1128/2011, 2124/2009 κ.ά.) και μάλιστα όταν πρόκειται για μικρή νήσο, όπου ακόμα και ένα μικρό οδικό έργο, ακριβώς λόγω της μικρής εκτάσεώς της, έχει σημαντικότερες συνέπειες απ’ ότι εάν εκτελείτο σε άλλη περιοχή. Τα ανωτέρω δε, ισχύουν, κατά μείζονα λόγο, όταν η μικρή νήσος είναι εντεταγμένη σε καθεστώς ιδιαίτερης προστασίας (ΣτΕ 878/2012, 962/2018 κ.ά.).

8.3. Όπως συνάγεται από τις ανωτέρω διατάξεις, στην παλαιότερη νομοθεσία, δηλαδή το π.δ. της 25-28.11.1929, οι οδοί διακρίνονται σε εθνικές, επαρχιακές, δημοτικές ή κοινοτικές και αγροτικές (άρθρο 1), που είναι «αι άγουσαι από χωρίων προς κτηματικούς αυτών περιφερείας», ενώ στον νεώτερο ν. 3155/1955 οι οδοί διακρίνονται σε εθνικές, επαρχιακές και δημοτικές ή κοινοτικές, χωρίς να αναφέρονται οι αγροτικές οδοί. Η μη αναφορά των αγροτικών οδών στον νεώτερο ν. 3155/1955 οφείλεται, προφανώς, στο ότι οι εν λόγω οδοί, εφόσον είναι κοινόχρηστες, αποτελούν ειδικότερη κατηγορία των δημοτικών ή κοινοτικών οδών, αν μάλιστα ληφθεί υπόψη ότι στον νόμο αυτό η έννοια των δημοτικών ή κοινοτικών οδών είναι ευρεία, δηλαδή περιλαμβάνει τις οδούς που εξυπηρετούν τις «πάσης φύσεως ανάγκες του Δήμου ή μιας Κοινότητας μέσα στα δημοτικά όρια αυτών» (πρβλ. ΑΠ 652/2016). Διαφορετικό είναι το ζήτημα της δομησιμότητας των γηπέδων που έχουν πρόσωπο στις ως άνω οδούς, το οποίο διέπεται αποκλειστικώς από τις διατάξεις της πολεοδομικής νομοθεσίας (ΣτΕ 962/2018, 1652/2019).

8.4. Περαιτέρω, επιβεβαίωσε ότι ένα γήπεδο θεωρείται ότι έχει πρόσωπο, δηλαδή κοινό όριο, σε οδό που το καθιστά, σύμφωνα με τα προαναφερόμενα, οικοδομήσιμο, όταν η οδός αυτή, ανεξαρτήτως εάν είναι εθνική, επαρχιακή, δημοτική ή κοινοτική, υφίσταται νομίμως και, περαιτέρω, είναι ήδη διανοιγμένη, κατά τέτοιο, μάλιστα, τρόπο ώστε να είναι προσπελάσιμη και να εξασφαλίζει πράγματι επικοινωνία με το γήπεδο (ΣτΕ 962/2018, 1652/2019, 4046/2015 7μ., 3965/2015,1671/2014). Τούτο δεν ισχύει για τις «αγροτικές» οδούς, εφόσον οι οδοί αυτές, κοινόχρηστες ή ιδιωτικές, δεν καθιστούν οικοδομήσιμα τα γήπεδα (ΣτΕ 962/2018, 665/2018 7μ, σκ. 13, 4046/2015, 7μ., σκ. 28).

8.5. Στο άρθρο 24 του ν. 1337/1983 (Α΄ 33) με τίτλο «Δρόμοι προς τις ακτές» [άρθρο 187 του ΚΒΠΝ], ορίζονται τα εξής: «1. Επιτρέπεται για δημόσια ωφέλεια η απαλλοτρίωση ιδιοκτησιών για τη δημιουργία οδών προσπέλασης προς την παραλία και τον αιγιαλό καθώς και των αναγκαίων χώρων στάθμευσης οχημάτων. Οι οδοί είναι δημοτικές ή κοινοτικές κατά περίπτωση και δεν υπάγονται στις κατηγορίες των οδών που παρέχουν ειδικές δυνατότητες κατάτμησης και ανοικοδόμησης. […] 2. Οι κατά την προηγούμενη παράγραφο οδοί προσπέλασης δημιουργούνται σύμφωνα με γενικότερο σχεδιασμό που καταρτίζεται από τις αρμόδιες Νομαρχιακές Υπηρεσίες του Υπουργείου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος και διαμορφώνονται ως πεζόδρομοι χωρίς να αποκλείεται σε ορισμένες πρόσφορες θέσεις η διαμόρφωση οδών και χώρων στάθμευσης για τροχοφόρα σύμφωνα με τα οριζόμενα με την πράξη κήρυξη της απαλλοτρίωσης, μέσα στα πλαίσια του παραπάνω σχεδιασμού».

8.6. Με τα δεδομένα αυτά και σύμφωνα με τα κριθέντα με την απόφαση 665/2018 του Δικαστηρίου [βλ. σκ. 14], η προσβαλλόμενη πράξη του Δημοτικού Συμβουλίου Πάτμου, κατά το μέρος που με αυτήν εγκρίθηκε η διαπλάτυνση “παλαιού δρόμου” στην περιοχή Γερανός έως την παραλία Λυγγίνου στη νήσο Πάτμο, και ανεξαρτήτως του ειδικότερου χαρακτηρισμού του δρόμου αυτού ως «αγροτικού», ή «μονοπατιού», εκδόθηκε αναρμοδίως, από μη κρατικό όργανο. Τούτο δε, ανεξαρτήτως του γεγονότος ότι με την πράξη αυτή, μη νομίμως επιχειρείται απρογραμμάτιστη πράξη διαχειρίσεως του οδικού δικτύου μίας μικρής νήσου που έχει στο σύνολό της χαρακτηρισθεί ως τόπος ιδιαίτερου φυσικού κάλλους χωρίς να έχει προηγηθεί συνολικός σχεδιασμός του οδικού δικτύου της νήσου Πάτμου, κατόπιν, μάλιστα, ειδικής συνεκτιμήσεως του προστατευτέου χαρακτήρα της, και των κυκλοφοριακών αναγκών της.

Και υπό την εκδοχή ακόμη ότι η επίμαχη διαπλάτυνση αποσκοπούσε μόνον στην διευκόλυνση των λουομένων προς την παραλία Λυγγίνου,  η προσβαλλόμενη επίσης δεν είναι νόμιμη, δεδομένου ότι η ΖΟΕ Πάτμου για την δημιουργία οδών προσπελάσεως προς την παραλία και τον αιγιαλό παραπέμπει στην διαδικασία του άρθρου 24 του ν. 1337/1983, δηλαδή απαιτείται απαλλοτρίωση κατόπιν, όμως, γενικότερου σχεδιασμού (παρ. 2), που, όπως προεκτέθηκε, δεν υπάρχει.

Τέλος, και υπό την εκδοχή ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ελήφθη κατ’ εφαρμογή της ΖΟΕ, σύμφωνα με την οποία «επιβάλλεται η διατήρηση και συντήρηση του υφισταμένου δικτύου πεζοδρόμων-μονοπατιών», η διαπλάτυνση του επίμαχου «παλαιού δρόμου» για την «αποκατάσταση του πλάτους του», χωρίς, μάλιστα, να προκύπτει με σαφήνεια πόσο ήταν το πλάτος του και πόσο διαπλατύνθηκε, δεν δύναται να θεωρηθεί ως εκπλήρωση της ως άνω υποχρεώσεως. Συνεπώς, η απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου Πάτμου δεν είναι νόμιμη και πρέπει να ακυρωθεί.

8.7. Με τα δεδομένα αυτά, τα γήπεδα εντός των οποίων έχει επιτραπεί με τις προσβαλλόμενες άδειες οικοδομής η ανέγερση κατοικιών, που προήλθαν, μεταξύ άλλων γηπέδων, από κατάτμηση, δεν είχαν πρόσωπο σε νομίμως υφιστάμενη κοινόχρηστη οδό- εθνική, επαρχιακή, δημοτική ή κοινοτική [και, πάντως, όχι αγροτική εφόσον, κατά τα ήδη κριθέντα (ΣτΕ 4046/2015 7μ. σκ. 28 και 665/2018 7μ. σκ. 13), οι οδοί αυτές, κοινόχρηστες ή ιδιωτικές, δεν καθιστούν οικοδομήσιμα τα γήπεδα], όπως απαιτείται για να πληρούν την μία εκ των τριών προϋποθέσεων αρτιότητας (εμβαδόν, πρόσωπο, βάθος).

Τούτο δε, και υπό την εκδοχή ότι με την πρώτη προσβαλλόμενη απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου Πάτμου επιτράπηκε η διαπλάτυνση της υπάρχουσας δημοτικής οδού (αγροτικού δρόμου) κατά τρόπον ώστε τα επίμαχα γήπεδα να αποκτήσουν πρόσωπο σε αυτήν, εφόσον η πράξη αυτή του Δημοτικού Συμβουλίου δεν είναι νόμιμη.

9. Με την 2063/2018 απόφαση του ΣτΕ (7μ.) κρίθηκε ότι η απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου του Δήμου Δημητσάνας με την οποία αυτό προέβη σε αναγνώριση δημοτικής οδού διερχόμενης από την ιδιοκτησία ιδιώτη είναι ακυρωτέα, διότι ο Δήμος αναρμοδίως αναγνώρισε τη δημοτική αυτή οδό, αφού η σχετική αρμοδιότητα ασκείται με πράξη του αρμόδιου για τον πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό κρατικού οργάνου, ενόψει δε του χαρακτήρα του οικισμού Ζυγοβιστίου ως παραδοσιακού οικισμού, με την έκδοση προεδρικού διατάγματος.

10. Με την 1652/2019 απόφαση του Δ΄ Τμήματος του ΣτΕ κρίθηκαν τα εξής:

10.1. Από τις διατάξεις της υπ’ αριθμ. Φ50/48597/5875/7.9.2009 αποφάσεως του Υφυπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών, σε συνδυασμό και με τις διατάξεις του β.δ. 465/1970, προκύπτει ότι προϋπόθεση για τη νόμιμη ίδρυση και λειτουργία ιδιωτικού Κ.Τ.Ε.Ο. σε περιοχή εκτός σχεδίου πόλεως αποτελεί η έγκριση της κυκλοφοριακής συνδέσεως ή της διαμορφώσεως εισόδου – εξόδου επί της οδού, διά της οποίας εξασφαλίζεται η πρόσβαση των οχημάτων στο Κ.Τ.Ε.Ο. Ειδικότερα, έγκριση κυκλοφοριακής συνδέσεως απαιτείται προκειμένου περί Κ.Τ.Ε.Ο. που ιδρύονται επί εθνικής ή επαρχιακής οδού, ενώ όταν η οδός πρόσβασης έχει τον χαρακτήρα δημοτικής ή κοινοτικής οδού, απαιτείται η διαμόρφωση εισόδου – εξόδου επί της οδού αυτής.

Εξ άλλου, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, στην τελευταία αυτή περίπτωση, για τη νομιμότητα της εγκρίσεως της διαμορφώσεως εισόδου – εξόδου απαιτείται να πρόκειται περί νομίμως υφισταμένης δημοτικής ή κοινοτικής οδού, η οποία έχει αναγνωρισθεί με πράξη του αρμοδίου, σύμφωνα με τις περί πολεοδομικού σχεδιασμού διατάξεις, οργάνου.

Περαιτέρω, όπως προκύπτει από την διάταξη της παρ. 6 του άρθρου 39 του β.δ. 465/1970, η προηγούμενη έγκριση της εισόδου – εξόδου αποτελεί προϋπόθεση για τη χορήγηση οικοδομικής άδειας για την ανέγερση των κτιριακών εγκαταστάσεων του Κ.Τ.Ε.Ο. και, συνεπώς, αν ακυρωθεί η έγκριση εισόδου – εξόδου, κατόπιν διαπιστώσεως ότι η οδός προσβάσεως στο Κ.Τ.Ε.Ο. δεν έχει νομίμως αναγνωρισθεί ως δημοτική ή κοινοτική οδός, καθίσταται, σε κάθε περίπτωση, ακυρωτέα και η τυχόν εν συνεχεία εκδοθείσα οικοδομική άδεια για την ανέγερση του κτιρίου του Κ.Τ.Ε.Ο. Τούτο δε ανεξαρτήτως αν πληρούνται ή όχι οι ισχύοντες κατά τις διατάξεις περί εκτός σχεδίου δόμησης όροι και προϋποθέσεις οικοδομησιμότητας του συγκεκριμένου γηπέδου.

10.2. Με την εν λόγω απόφαση κρίθηκε ότι η απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου Δήμου αποτελεί άσκηση αρμοδιότητας πολεοδομικού σχεδιασμού συνισταμένη στην αναγνώριση οδού ως κύριας δημοτικής, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 1 παρ. 2β του π.δ/τος της 24/31.5.1985. Και ισχυρίστηκε μεν ο Δήμος ότι η εν λόγω απόφαση έχει τον χαρακτήρα απλής γνώμης και στερείται εκτελεστότητας. Στις προαναφερθείσες διατάξεις, όμως, δεν προβλέπεται γνωμοδότηση του οικείου Ο.Τ.Α. για την έκδοση της σχετικής αποφάσεως ούτε άλλωστε από τη διατύπωση της αποφάσεως καθίσταται σαφές ότι πρόκειται περί απλής γνώμης. Σε κάθε περίπτωση, στην απόφαση αυτή εμπεριέχεται και η διαπίστωση περί υπάρξεως στη συγκεκριμένη θέση δημοτικής οδού. Συνεπώς, η ως άνω προσβαλλόμενη πράξη επάγεται έννομες συνέπειες για την εφαρμογή της πολεοδομικής νομοθεσίας και δεν στερείται εκτελεστότητας. Σύμφωνα δε με τα γενόμενα δεκτά ανωτέρω, το Δημοτικό Συμβούλιο του Δήμου αναρμοδίως προέβη στην άσκηση της σχετικής αρμοδιότητας, διότι αυτή πρέπει να ασκείται με πράξη του αρμόδιου για τον πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό κρατικού οργάνου. Για τον λόγο αυτό, η προσβαλλόμενη απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου πρέπει να ακυρωθεί.

Περαιτέρω, εφ’ όσον από τα στοιχεία του φακέλου δεν προκύπτει ότι η εν λόγω οδός, επί της οποίας διαμορφώθηκε η είσοδος – έξοδος της επιχειρήσεως Κ.Τ.Ε.Ο., είχε αναγνωρισθεί με πράξη του αρμοδίου, κατά τα ανωτέρω, κρατικού οργάνου, ως νομίμως υφισταμένη δημοτική οδός, μη νομίμως εχώρησε, με άλλη απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου, η έγκριση της διαμορφωθείσης επί της ως άνω οδού εισόδου – εξόδου του Κ.Τ.Ε.Ο., δεδομένου ότι το σχετικό ζήτημα δεν μπορούσε να κριθεί παρεμπιπτόντως από τα όργανα του Δήμου κατά την έκδοση της σχετικής πράξεως. Συνεπώς, και η ως άνω απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου πρέπει να ακυρωθεί.

Κατόπιν δε της ακυρώσεως της αποφάσεως περί εγκρίσεως της εισόδου – εξόδου, καθίστανται ακυρωτέες και οι αποφάσεις της Διεύθυνσης Δόμησης του Δήμου περί έγκρισης και άδειας δόμησης για την ανέγερση των κτιριακών εγκαταστάσεων του Κ.Τ.Ε.Ο., οι οποίες προϋποθέτουν ότι έχει προηγουμένως εγκύρως εγκριθεί η διαμόρφωση της εισόδου – εξόδου του Κ.Τ.Ε.Ο.

11. Με τα παραπάνω η νομολογία κάλυψε σημαντικά κενά του ισχύοντος δικαίου αναφορικά με την εκτός σχεδίου δόμηση και τροφοδότησε τη συζήτηση για το μέλλον. Ξεκαθάρισε ότι στην εκτός σχεδίου περιοχή το πρόσωπο σε οδό είναι αναγκαία προϋπόθεση της αρτιότητας. Απαίτησε από τον νομοθέτη να ορίσει με προεδρικά διατάγματα το δημοτικό οδικό δίκτυο, αναστέλλοντας εν τοις πράγμασι μέχρι τότε το μεγαλύτερο μέρος της εκτός σχεδίου δόμησης. Από την άλλη, δεν μπορεί παρά να παρατηρήσει κάποιος ότι η απουσία διαδικασίας χαρακτηρισμού του δημοτικού οδικού δικτύου της χώρας στην εκτός σχεδίου περιοχή της συνιστά θεμελιώδη έλλειψη αναφορικά με την εκπλήρωση της συνταγματικής υποχρέωσης για ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό[2].

Πάρεδρος ΣτΕ

 


[1]             Με την απόφαση ΣτΕ 746/2007 έγινε δεκτό ότι ο σχεδιασμός του οδικού δικτύου λαμβάνει κατ’ αρχήν χώρα, ως προς τις γενικές κατευθύνσεις αυτού, σε επίπεδο τουλάχιστον περιφέρειας και αποτελεί ουσιώδες και αναπόσπαστον τμήμα του οικείου περιφερειακού χωροταξικού σχεδίου, δεδομένου ότι δεν νοείται σχεδιασμός οδικού δικτύου ανεξάρτητος και ασύνδετος προς τις χρήσεις γης, τις οποίες προβλέπει το χωροταξικό σχέδιο, το οποίο, βεβαίως, εναρμονίζεται προς τις αρχές και κατευθύνσεις του εθνικού χωροταξικού σχεδίου. Η εξειδίκευση του ως άνω περιφερειακού οδικού δικτύου γίνεται τουλάχιστον σε επίπεδο νομού από τον οικείο Γενικό Γραμματέα της Περιφερείας, ο οποίος, ως όργανο όχι της Τοπικής Αυτοδιοικήσεως αλλά της Κεντρικής Διοικήσεως, λαμβάνει μέριμνα για την προσαρμογή αυτού προς τις τοπικές συνθήκες, αλλά και την εναρμόνισή του προς το συνολικό οδικό δίκτυον της περιφερείας. Η εξειδίκευση στο επίπεδο αυτό περιλαμβάνει κάθε πράξη σχεδιασμού, διαχειρίσεως και εκσυγχρονισμού του οδικού δικτύου και περιλαμβάνει την διάνοιξη, κατάργηση, διαπλάτυνση κ.ο.κ. οδών, δεδομένου ότι, κατά τα προεκτεθέντα, οιαδήποτε επέμβαση στο οδικό δίκτυο, όσο περιορισμένη και εάν είναι, έχει επιπτώσεις επί των στοιχείων του φυσικού περιβάλλοντος, αλλά και την οικιστική, τουριστική κ.λπ. ανάπτυξη, εν όψει μάλιστα των κατά την κείμενη νομοθεσία συνεπειών, τις οποίες επάγεται η απόκτηση προσώπου επί οδού, επί των εφαρμοστέων εκάστοτε όρων και περιορισμών δομήσεως. Το τελικό στάδιο της υλοποιήσεως του ως άνω σχεδιασθέντος οδικού δικτύου γίνεται σε επίπεδο ΟΤΑ δια της εκδόσεως των αναγκαίων για την εφαρμογή του διοικητικών πράξεων, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και η κήρυξη αναγκαστικής απαλλοτριώσεως, εφ’ όσον τούτο είναι αναγκαίο. Στο στάδιο αυτό ανήκει και η σημειακή χωροθέτηση και έγκριση περιβαλλοντικών όρων, οι οποίες, εν όψει των προεκτεθέντων, έχουν περιορισμένο αντικείμενο, αφορούν δηλαδή όχι στην κατ’ αρχήν απόφαση περί διανοίξεως, διαπλατύνσεως, καταργήσεως κ.λπ. οδού, η οποία ανήκει στο προηγούμενο στάδιο, αλλά στην ενδεδειγμένη προσαρμογή του σχεδιασθέντος οδικού δικτύου επί των συγκεκριμένων συνθηκών του εδάφους και την όλως ειδική εκτίμηση των επιπτώσεων αυτής στο περιβάλλον.

[2]     B. Χρήστου, Το τέλος της εκτός σχεδίου δόμησης; Αναζητώντας το οδικό δίκτυο της χώρας, ΕφημΔΔ 2015, σελ. 612 επ.